La politique étrangère de l'Australie est ambivalente, marquée à la fois par l'alliance avec Washington et la recherche d'un multilatéralisme qui permette à Canberra d'assumer ses responsabilités de grande puissance indépendante, notamment en Extrême-Orient et en Océanie. Dans ce contexte, l'ouverture d'une ambassade australienne en République populaire démocratique de Corée (RPDC, Corée du Nord) est un des serpents de mer de la diplomatie australienne. Si l'Australie a été l'une des premières puissances occidentales à ouvrir une ambassade en Corée du Nord au printemps 1975, les tensions nées de la première - et à ce jour, unique - ambassade australienne à Pyongyang (avril-novembre 1975) ont affecté durablement les relations bilatérales, en interrompant la plupart des canaux diplomatiques pendant un quart de siècle.
Les relations diplomatiques entre l'Australie et la République populaire démocratique de Corée ont fait l'objet de plusieurs études : nous avons utilisé notamment un article de Leonid Petrov, l'un des meilleurs universitaires actuels spécialistes de la Corée du Nord et chercheur associé à l'Université nationale d'Australie. L'épisode de 1975 nous a semblé toutefois mériter une analyse plus approfondie pour comprendre les réticences actuelles des Australiens à revenir à Pyongyang, au-delà des arguments diplomatiques officiels du ministère australien des Affaires étrangères. A cette fin, nous avons utilisé le témoignage, apparu inconnu de Leonid Petrov, du premier ambassadeur occidental en Corée du Nord (1975-1977), le Suédois Erik Cornell, qui accorde quelques pages du récit de sa mission à Pyongyang à décrire "l'intermezzo australien".  

L'alliance entre Séoul et Canberra, obstacle aux relations diplomatiques avec Pyongyang

Au lendemain de la libération de la Corée en 1945, l'Australie a été l'un des huit pays représentés au sein de la Commission temporaire des Nations-Unies pour la Corée. Après avoir voté contre la tenue d'élections séparées dans la seule moitié Sud, et appelé à ce que la Commission se retire de la péninsule coréenne, l'Australie s'est finalement ralliée aux positions américaines, dans le contexte de la guerre froide. L'Assemblée générale des Nations-Unies était présidée par le ministre australien des Affaires étrangères, le Docteur Herbert Evatt, lorsqu'elle a approuvé la tenue d'élections séparées, boycottées par l'opposition, dans la seule moitié Sud, en 1948.

L'alliance de Canberra et de Séoul a été scellée par l'active participation australienne à la guerre de Corée (1950-1953) : 17.000 soldats ont combattu dans les troupes des Nations-Unies sous commandement américain, notamment le 77ème escadron des forces royales aériennes australiennes (Royal Australian Air Force's 77th Squadron) qui a bombardé Pyongyang, presque entièrement détruite par les bombes à l'issue du conflit. Pendant la guerre, l'Australie, la Nouvelle-Zélande et les Etats-Unis ont signé à San Francisco, le 1er septembre 1951, le pacte d'alliance militaire ANZUS.

Lors de sa visite de la zone démilitarisée en 1967, à l'invitation du gouvernement sud-coréen, le Premier ministre australien Harold Holt, partisan résolu de l'alliance avec les Etats-Unis au Vietnam (à gauche, avec le président américain Harold Johnson), a été accueilli par les hauts-parleurs nord-coréens avec comme message "Retournez à la maison, Harold Holt !".

L’émergence de la Corée du Sud comme l’une des principales puissances économiques en Asie a ajouté l’argument commercial aux liens traditionnels de solidarité politique : la Corée du Sud est aujourd’hui le troisième partenaire commercial de l’Australie.

L'intermède de 1975

Le retour aux affaires des travaillistes australiens, après les élections de 1972, conduisit le gouvernement Gough Whitlam à rechercher l'ouverture de relations diplomatiques avec les Etats socialistes d'Asie, en prenant ainsi en compte la normalisation des relations entre les Etats-Unis et la Chine. Cette ouverture était audacieuse dans le contexte de la guerre du Vietnam. Le processus fut toutefois plus long avec la République populaire démocratique de Corée qu'avec le Vietnam. La reconnaissance de la RPDC par l'Australie intervint le 1er août 1973, après la visite d'une délégation commerciale nord-coréenne de haut rang en juillet de la même année. L'établissement de relations diplomatiques eut lieu le 31 juillet 1974. Une ambassade nord-coréenne s’ouvrit à Canberra le 31 décembre 1974. L’ambassade australienne à Pyongyang fut établie le 30 avril 1975. En mai-juin, 1975, une rencontre eut lieu à Pyongyang entre le ministre australien des affaires étrangères, Don Willesee, et son homologue nord-coréen, Ho Dam.

Après la Suède, qui avait ouvert une ambassade à Pyongyang quelques mois plus tôt, l’Australie était donc la deuxième puissance occidentale à mettre en place une représentation permanente auprès de la République populaire démocratique de Corée, avec cette différence notable que, contrairement à la Suède, pays neutre, l'Australie était un allié politique et militaire des Etats-Unis. Pourtant, six mois plus tard, les diplomates australiens recevaient l’ordre de quitter le pays dans les 48 heures : après leur départ le 6 novembre 1975, Canberra n’a toujours pas de représentation diplomatique permanente en Corée du Nord, trente-quatre ans plus tard. L'intermède de 1975 a donc pesé durablement dans les relations bilatérales. Quelques jours plus tôt, le 30 octobre 1975, la RPDC avait décidé de fermer son ambassade à Canberra, suite à une lettre dont les autorités australiennes ne prirent connaissance qu’a posteriori.

A qui imputer la faute de cet échec diplomatique, aux conséquences aussi durables ? Deux éléments sont à prendre en compte : les frictions permanentes entre les personnels diplomatiques coréens et australiens, notamment à Pyongyang et, plus substantiellement, un désaccord de fond sur la question coréenne.

Les explications du gouvernement nord-coréen furent laconiques, selon les archives diplomatiques australiennes consultées par le professeur Petrov : furent invoquées les "restrictions de voyager excessives imposées à son personnel d’ambassade à Canberra", ainsi que l’attitude des diplomates australiens qui donnaient une mauvaise image de la vie quotidienne en RPDC en "prenant délibérément des photos d’enfants jouant dans la boue". Le livre de témoignage de l’ancien ambassadeur suédois à Pyongyang fait une description plus précise des problèmes causés par l’attitude des diplomates australiens à Pyongyang, ainsi que les difficultés rencontrées par les diplomates nord-coréens à Canberra, tout en mentionnant une circulaire du ministère coréen des Affaires étrangères plus explicite que les archives australiennes (gestes inamicaux répétés de nature à troubler l'ordre public, activités subversives, impossibilité pour les diplomates nord-coréens en Australie d'assumer leur mission) :

- dans l’attente – pendant plusieurs mois – d’une installation dans leur ambassade, les Australiens déménagèrent de nuit du mobilier dans les chambres d’hôtel où ils séjournaient, pour les adapter à leurs activités professionnelles ; après avoir emménagé dans leurs locaux, ils organisèrent une fête dont les invités devaient venir costumés en Romains de l’Antiquité, offrant le spectacle peu ordinaire de personnes se déplaçant en chemise, le soir, dans les rues de la capitale nord-coréenne ;

- l'affectation à Pyongyang d'un secrétaire d'ambassade parlant coréen, après avoir passé plusieurs années en Corée du Sud, fut regardée avec suspicion par les Nord-Coréens ;

- alors que les jupes courtes des Australiennes choquèrent les Coréens, les diplomates, qui utilisaient un modèle luxueux de voiture Mercedes Benz, prirent l'habitude d'organiser des sorties impromptues sans autorisation, notamment des visites du métro auxquelles ils conviaient les représentants des autres ambassades ;

- à Canberra, en réponse aux restrictions aux déplacements des diplomates australiens en poste à Pyongyang, les Nord-Coréens se virent imposer l'obligation de déclarer préalablement leurs déplacements ; par ailleurs, l'achat par l'ambassade nord-coréenne de pages de publicité dans les journaux australiens, et la diffusion de tracts, entraînèrent l'achat de pages de publicité et la diffusion de tracts également par l'ambassade sud-coréenne à Canberra, et surtout la demande du gouvernement australien de faire cesser ces activités ;

- des problèmes administratifs réels existaient aussi : comme le relève l'ancien ambassadeur suédois Erik Cornell, "l’approvisionnement en devises locales ne se fit facilement, parce que la banque refusait de changer l’argent, à cause du fait que les Nord-Coréens avaient raté le passage au dollar et soutenaient que les Australiens utilisaient toujours la livre".

Toujours selon Erik Cornell, l'incompréhension des Australiens leur est imputable : selon lui, les Nord-Coréens "essayèrent, à l'aide de subtiles messages propres aux Orientaux, d'encourager les nouveaux arrivants à prendre les choses un peu plus simplement, cependant ces signaux ne furent pas reconnus comme tels, mais considérés comme les tracas incompréhensible et irritants qu'ils étaient pour un regard d'Occidental". Ce refus de comprendre n'est d'ailleurs pas sans rappeler, toutes choses égales par ailleurs, celui d'un Guy Delisle dans sa BD Pyongyang.

S'il s'agissait d'irritants notables dans les relations bilatérales, le motif le plus sérieux a été, selon Erik Cornell et la plupart des diplomates alors en poste à Pyongyang, la position de Canberra sur la question coréenne. L'année 1975 voit la présentation concurrente aux Nations-Unies de deux résolutions par la Corée du Nord et la Corée du Sud : en annonçant qu'il voterait pour la résolution sud-coréenne et contre la résolution nord-coréenne, le gouvernement australien aurait précipité le départ de l'ambassade de la RPDC à Canberra. Cependant, Canberra décida en définitive de s'abstenir sur la résolution nord-coréenne... mais le départ des Nord-Coréens aurait alors déjà été programmé. Suivant cette explication dont il reconnaît qu'elle n'est qu'une hypothèse, Erik Cornell conclut comme suit : "mais l'erreur avait déjà été commise, et pour ne pas perdre la face il fallait aller jusqu'au bout, c'est-à-dire expulser l'ambassade australienne". S'il peut sembler effectivement contraire aux intérêts des Nord-Coréens de rompre les liens avec un gouvernement qui avait finalement choisi de ne pas voter contre leur résolution, ce mode de raisonnement est cohérent d'un point de vue asiatique.

Plus fondamentalement, le ministre des Affaires étrangères Willesee recherchait un rôle de médiateur, en appelant chaque partie à surmonter les différences et en cherchant à favoriser les contacts. Erik Cornell estime que cette position, conforme à la tradition diplomatique occidentale, n'était pas acceptable pour les Nord-Coréens, "seulement intéressés dans un soutien loyal et inconditionnel des autres Etats" et refusant toute ingérence extérieure dans les affaires intercoréennes. Compte tenu de l'embarras que créait l' "inopportune" propostion australienne de médiation, "les Nord-Coréens ne pouvaient pas faire autrement que de rompre tous les contacts". En d'autres termes, la rupture de 1975 aurait pu se produire à un autre moment et en d'autres circonstances, mais elle était inévitable dans le contexte de l'époque.

Une normalisation aujourd'hui inachevée, malgré l'établissement de relations diplomatiques

En 1975, les relations diplomatiques ne furent pas officiellement rompues, mais de fait entièrement gelées. Il faudra attendre la Conférence de l'Union interparlementaire, dont la session du printemps 1991 se tint à Pyongyang, pour une reprise des échanges officiels. Le parlementaire Clive Holding conduisait la délégation parlementaire australienne à cette conférence, et en novembre de la même année une délégation du Parti du travail de Corée (PTC), conduite par Kim Yong-sun (photo), secrétaire aux relations internationales du Comité central du PTC, fut accueillie en Australie.

De même que ces premiers échanges de l'après guerre-froide avaient précédé l'entrée simultanée des deux Corée aux Nations-Unies, l'Australie n'attendit pas le sommet intercoréen de juin 2000 pour approfondir le dialogue avec Pyongyang, anticipant une nouvelle fois les prises de position des autres gouvernements occidentaux, en évitant le suivisme des Etats-Unis ou de Séoul. Deux parlementaires australiens, le sénateur Gareth Evans et le député Kevin Rudd (futur Premier ministre), visitèrent Pyongyang du 1er au 4 mai 1999, tandis que l'ancien Premier ministre Downer rencontra à New York, le 27 septembre 1999, son homologue de la RPD de Corée Paek Nam-sun (photo).

L'Australie avait tiré les leçons de l'échec de 1975 en ne cherchant plus à imposer à Pyongyang des propositions qu'elle ne souhaitait pas, mais en jouant son propre rôle, au sein des pays occidentaux. Membre depuis 1995 de l'Organisation pour le développement énergétique de la Corée (plus connue sous son acronyme anglais, KEDO), devant approvisionner la Corée du Nord en nucléaire civil en contrepartie du renoncement au nucléaire militaire, l'Australie annonça une contribution d'un million de dollars australiens au KEDO le 11 avril 2000, avant de renouer les relations diplomatiques le 8 mai 2000. En juillet 2000, l'ambassadeur australien à Pékin, David Irvine, fut accrédité à Pyongyang, et l'ambassadeur nord-coréen aux Philippines, Kim Pyong-hong, accrédité auprès du gouvernement australien. M. Downer, ministre australien des Affaires étrangères, visita la RPD de Corée du 14 au 16 novembre 2000, et Paek Nam-sun, ministre des Affaires étrangères de la RPD de Corée, l'Australie du 28 au 30 juin 2001. En mai 2002, la RPD de Corée ouvrit une ambassade à Canberra, dans le quartier de O'Malley. Le premier ambassadeur fut S.E. Chon Jae-hong.

L'achèvement du processus de normalisation diplomatique aurait alors dû conduire à l'ouverture d'une ambassade australienne à Pyongyang. Le souvenir de 1975 a-t-il joué ? Ce n'est pas sûr. En tout cas, pour le professeur Petrov, l'absence de réciprocité "tend à soutenir l'idée que l'intérêt de Canberra de réétablir des liens diplomatiques n'était pas tant guidé par le désir de s'engager dans une coopération sérieuse, que par le besoin d'acquérir un levier supplémentaire dans la discussion avec [les Nord-Coréens] sans risquer en fait quoi que ce soit". Les échanges économiques restèrent limités, après avoir atteint un pic de 48 millions de dollars australiens, ne constituant pas un argument supplémentaire pour développer les relations bilatérales. Au demeurant, les tensions internationales ne favorisèrent pas l'approfondissement du dialogue politique, tandis que l'Australie poursuivait son action de solidarité avec les populations coréennes.

En mai 2003, l'incident du Pong Su - du nom d'un navire australien intercepté par l'armée australienne avec de l'héroïne à bord - entraîna le rappel de l'ambassadeur Chon Jae-hong  Le verdict rendu dans cette affaire par la Cour suprême de Victoria, le 6 mars 2006, aboutit toutefois à l'acquittement du capitaine et des autres membres d'équipage.

Après l'essai nucléaire nord-coréen d'octobre 2006, Canberra appliqua de manière extensive les sanctions prévues par la résolution 1718 du Conseil de sécurité des Nations-Unies, portant un coup d'arrêt aux échanges commerciaux bilatéraux : les importations australiennes de RPDC oscillent entre 6 et 11 millions de dollars australiens par an, classant la Corée du Nord au 125ème rang des partenaires commerciaux de l'Australie.

Suite aux élection législatives du 25 octobre 2007, la formation d'un gouvernement travailliste, dirigé par Kevin Rudd qui avait autrefois visité Pyongyang comme député, a nourri des attentes manifestement déçues chez les Nord-Coréens quant à la réouverture, tant attendue, d'une ambassade à Pyongyang. C'est en ce sens qu'on peut interpréter la décision de Pyongyang de fermer son ambassade à Canberra, le 31 janvier 2008. En choisissant comme ambassadeur accrédité à Pyongyang son ambassadeur en poste à Séoul (et non plus à Pékin), en août 2008, l'Australie a accompli un pas supplémentaire qui l'éloigne de la Corée du Nord.

L'Australie a-t-elle abandonné toute ambition de jouer un rôle dans la péninsule coréenne ? Manifestement non : lorsque Pyongyang a fait savoir qu'il ne considérait plus le Japon comme un partenaire des pourparlers à six sur le nucléaire, Canberra a manifesté son intérêt de remplacer Tokyo, damant le pion à l'Union européenne, alors présidée par la France, qui avait perdu une nouvelle occasion d'exister sur la scène diplomatique extrême-orientale. L'aide humanitaire australienne a atteint 8 millions de dollars sur la période 2007-2008. Ce maintien d'un vecteur d'influence est de nature aujourd'hui à peser, alors que Pyongyang a envoyé des signaux en direction de Washington et de Séoul.
 
Sources :
- Erik Cornell, "Australian intermezzo", in North Korea under communism : report of an envoy to paradise, RoutledgeCurzon, Londres, 2002, pp. 57-61. 
- Leonid A. Petrov, "Australia and DPRK : the Sixty Years of relationship", in Policy Forum Online (Nautilus Institute), 9 septembre 2008. Article publié dans Pacific Focus en décembre 2008.
- Chronologie des relations entre l'Australie et la RPDC, sur le site du ministère australien des Affaires étrangères et du commerce (DFAT).